Percelen in een aanbesteding: op welke percelen schrijf je in?

Wat zijn percelen in een aanbesteding?

Een perceel is een afzonderlijk deel van een opdracht dat apart wordt gegund. De overheid doet één aanbesteding, maar per perceel kan er een andere winnaar zijn. Een gemeente die het onderhoud van haar gebouwen uitbesteedt, kan bijvoorbeeld een perceel voor elektra, een perceel voor installaties en een perceel voor dakwerk maken. Dat is een fictief voorbeeld.

Voor de vraag of de opdracht Europees moet worden aanbesteed, telt de waarde van alle percelen samen (artikelen 2.18 en 2.19 Aanbestedingswet 2012).

Daar is één uitzondering op, de percelenregeling. Een overheid mag een of meer kleine percelen buiten de Europese procedure houden. De Europese richtlijn staat dat toe voor een perceel met een geraamde waarde onder € 1.000.000 bij werken en onder € 80.000 bij leveringen en diensten, steeds exclusief btw. Samen mogen die percelen niet meer zijn dan 20% van de totale waarde van alle percelen (artikel 5, tiende lid, richtlijn 2014/24/EU). In Nederland staat de regeling in de artikelen 2.18 en 2.19 van de Aanbestedingswet 2012; PIANOo en de Gids Proportionaliteit leggen haar uit.

Waarom verdeelt een overheid een opdracht in percelen?

Omdat de wet het zo wil. Artikel 1.5 van de Aanbestedingswet 2012 zegt drie dingen. Een overheid voegt opdrachten niet onnodig samen. Doet ze dat wel, dan motiveert ze dat in de aanbestedingsstukken. En ze verdeelt een opdracht in percelen, tenzij ze dat niet passend acht. Ook dat motiveert ze dan in de stukken. Bij het samenvoegen weegt ze de markt en de toegang voor het mkb, de organisatorische gevolgen en risico’s, en hoe sterk de opdrachten samenhangen.

Volgens de Gids Proportionaliteit is het uitgangspunt van de wet dat geclusterde opdrachten in beginsel in percelen worden verdeeld. De gids geeft drie redenen om dat te doen.

• ExpertiseKennis die zelden in één bedrijf zitDe opdracht vraagt verschillende soorten deskundigheid die één bedrijf vaak niet allemaal heeft.
• MkbEen kans voor kleinere bedrijvenDe overheid wil dat kleinere ondernemers een deel van de opdracht kunnen winnen.
• RisicoNiet afhankelijk van één leverancierDe overheid wil in een marktsegment niet afhankelijk worden van één partij.

Het risico zit volgens de gids aan twee kanten. Een heel grote opdracht zonder percelen, of met heel grote percelen, sluit een groot deel van de markt uit. De gids noemt als voorbeeld van een disproportionele opdracht er één waarin één partij beveiliging, schoonmaak, catering, glazenwassen en groenonderhoud samen moet leveren, terwijl bedrijven in die markt zelden meer dan een of twee van die diensten aanbieden.

Percelen zijn de regel. Geen percelen is de uitzondering, en die moet de overheid uitleggen.

Wat doe je als de opdracht niet in percelen is verdeeld?

Zoek eerst de motivering in de stukken. Artikel 1.5 verplicht de overheid om uit te leggen waarom ze niet in percelen verdeelt, en de Europese richtlijn spreekt van de belangrijkste redenen (artikel 46, eerste lid, richtlijn 2014/24/EU). Ontbreekt de motivering, of overtuigt ze niet omdat de opdracht diensten bundelt die in de markt los worden aangeboden, stel er dan een vraag over in de nota van inlichtingen. Vraag om percelen, bijvoorbeeld per regio of per dienst, of om de motivering.

Wacht daar niet mee. Een bezwaar tegen de opzet van een aanbesteding kaart je aan vóór je inschrijft, niet erna. Hoe je zo’n bezwaar opbouwt en welke klachtenroute daarna volgt, lees je in de Gids Proportionaliteit. Blijft de opdracht één geheel, dan is samenwerken soms de manier om toch mee te doen.

Mag je op meerdere percelen inschrijven?

Meestal wel, maar dat bepaalt de aankondiging. De overheid moet in de aankondiging vermelden of je op een of meer percelen kunt inschrijven (artikel 2.10, eerste lid, Aanbestedingswet 2012). De Europese richtlijn zegt het preciezer: voor één, voor meerdere of voor alle percelen (artikel 46, tweede lid). Een beperking van het aantal percelen waarop je mag inschrijven heet in de praktijk een inschrijvingsbeperking.

Los daarvan kan de overheid beperken hoeveel percelen één inschrijver mag winnen. Dat heet een gunningsbeperking. Je mag dan op meer percelen inschrijven, maar je krijgt er hooguit het maximum. Voor beide gelden vaste regels over wat de overheid vooraf moet bekendmaken.

Hoe werkt een gunningsbeperking?

Een gunningsbeperking werkt in twee stappen. Eerst beoordeelt de overheid de inschrijvingen per perceel volgens de gunningscriteria. Zou jij daarna meer percelen winnen dan het maximum, dan bepalen de toedelingsregels uit de aanbestedingsstukken welke je krijgt.

Volgens de Gids Proportionaliteit kan zo’n beperking proportioneel zijn, bijvoorbeeld om het mkb kansen te geven of om het risico voor de overheid te verkleinen. Maar de overheid moet haar bewust gebruiken, met oog voor de markt, de geografische spreiding en de disciplines, en haar keuze motiveren. De gids geeft twee voorbeelden die het verschil laten zien.

• Kan proportioneel zijnBeveiliging per regioEen overheid met locaties in drie regio’s verdeelt de beveiliging in drie regionale percelen. Een inschrijver kan maar één regio winnen. Dat geeft het mkb meer kansen en maakt de overheid minder afhankelijk van één partij.
• Niet proportioneelGroen en bestratingEen terreinopdracht wordt verdeeld in een perceel groenonderhoud en een perceel bestrating. Er zijn bedrijven die beide doen. Vooraf bepalen dat een partij maar één van de twee percelen kan winnen, noemt de gids niet proportioneel.

Lees de toedelingsregels voordat je bepaalt op welke percelen je inschrijft. Ze bepalen welk perceel je verliest als je er te veel wint. Vraagt de leidraad om zo’n volgorde, zet dan het perceel dat je het liefst wilt bovenaan, niet het perceel met de hoogste omzet. Zijn de regels onduidelijk, vraag dan in de nota van inlichtingen hoe ze uitpakken bij een gelijke stand of bij een perceel dat niemand anders wint.

Een gunningsbeperking zegt niet op hoeveel percelen je inschrijft. Hij zegt hoeveel je er hooguit wint.

Wat is een combinatie-inschrijving op meerdere percelen?

Een aanbieding voor een groep percelen samen, naast of in plaats van je aanbiedingen per perceel. Dat mag alleen als de aankondiging die mogelijkheid voorbehoudt en aangeeft welke percelen of groepen van percelen je kunt combineren (artikel 2.10, tweede lid). Staat het er niet, dan kan de overheid geen combinatie van percelen gunnen. Volgens VH Advocaat beoordeelt de overheid bij een toegestane combinatie eerst per perceel en vergelijkt ze daarna of de combinatie als geheel beter scoort op de gunningscriteria.

Let op de dubbele betekenis. In aanbestedingen heet een inschrijving door twee of meer samenwerkende bedrijven ook een combinatie. Dat is iets anders. Over die vorm van samenwerken lees je meer in combinatie en onderaanneming.

Welke geschiktheidseisen gelden per perceel?

Dat verschilt per aanbesteding, dus lees het per perceel. Percelen hebben vaak een eigen omvang, en daarmee eigen referenties, omzeteisen of certificaten. Kijk ook of een eis optelt als je op meer percelen inschrijft. Een omzeteis of een eis aan je capaciteit die per perceel haalbaar is, kan voor drie percelen samen te hoog zijn. Staat er niet hoe dat zit, stel er dan een vraag over.

Toets de eisen per perceel ook aan de grenzen die de wet en de gids stellen. Een referentie hoeft volgens de gids bijvoorbeeld niet groter te zijn dan 60% van de geraamde waarde. Welke eisen te zwaar zijn en wat je eraan doet, lees je in geschiktheidseisen en knock-outs.

Op welke percelen schrijf je in?

Stel jezelf per perceel deze vier vragen.

1. 1Past het perceel bij je bedrijf?Kijk naar werkgebied, diensten en referenties. Een perceel in je eigen regio met werk dat je dagelijks doet, win je makkelijker dan een perceel waarvoor je nieuwe mensen of een nieuwe locatie nodig hebt. Focus wint vaker dan spreiding. Weeg elk perceel apart in je bid/no-bid-besluit.
2. 2Kun je alles uitvoeren wat je wint?Is er geen gunningsbeperking, dan kun je alle percelen winnen waarop je inschrijft. Je inschrijving is bindend. Reken dus uit of je mensen, materieel en planning het aankunnen als je alles wint. Zo niet, schrijf dan op minder percelen in of zoek een partner.
3. 3Maak je prijs per perceelElk perceel heeft zijn eigen concurrenten, reistijden en kosten. Dezelfde tarieven voor alle percelen kunnen in het ene perceel te hoog zijn en in het andere verlies opleveren. Bouw je prijs per perceel op, zoals beschreven in prijsopbouw van een offerte. Bundel voordeel alleen in een combinatie-inschrijving als de aankondiging die toestaat.
4. 4Alleen of samen?Wil je meer percelen dan je alleen aankunt, of mis je voor één perceel een referentie, dan kan samenwerken als combinatie of met een onderaannemer. Met een concurrent samen inschrijven mag niet zomaar; de voorwaarden staan in het artikel over combinatie en onderaanneming.

Een fictief voorbeeld. Een schoonmaakbedrijf uit één provincie ziet een aanbesteding met vier regionale percelen, met een gunningsbeperking van twee percelen per inschrijver. Het bedrijf schrijft in op de twee percelen in zijn eigen regio, met een scherpe prijs en een plan van aanpak dat de lokale ploeg en de korte reistijden laat zien. Op de twee verre percelen schrijft het niet in.

Op elk perceel inschrijven voelt als meer kans. Vaak is het meer werk voor minder winst.